国外公众参与立法的基本情况

    另一种民主理论则是共和主义取向的，包括直接民主、参与民主等理论，主张公民直接介入公共事务进行决策。这种理论源远流长。在古希腊的许多城邦中，公民团体不仅有选举权，而且有直接立法的权力。公民团体不仅是最高的立法机关，也是唯一的立法机关[3]。这是直接民主制或纯粹民治制度的雏型。参与民主理论在18世纪法国启蒙思想家卢梭那儿达到了一个高峰。卢梭主张主权在民，主权永远不能转让，是不可分割的，也是不能代表的，主权者“只能由他自己来代表自己”[4]。因而，代议制是不可取的，公意是不能代表的，人民应该直接参加立法活动[5]。卢梭的这一思想是建立在当时的日内瓦共和国基础之上的，似乎只能适用于小国寡民。一旦一个国家的人口数量和地域范围超过了一定“规模”就肯定无法实行直接民主，而只能实行代议制民主。

    但是，历史表明，许多国家为了实现人民主权原则，体现“人民至上”理念，除了建立间接民主制度(主要是代议制)之外，还建立并实行直接民主制。因为直接民主制更加符合民主的本意，更能体现人民的利益和意志，也是防止权力为政治精英所掌握以后被异化的有效工具和手段。同时，代议制也经历了从绝对代表制到相对代表制(或称半代表制)的发展过程。就此而言，当今世界的民主制是直接民主制与间接民主制的融合，其区别只在于，在不同国家其融合程度不同。实际上，所谓自由主义民主与共和主义民主两大基本流派的划分也仅仅是理论上的，而即使就理论而言，无论是哪种类型的民主，都是跟“参与”及其扩大密不可分的。普选权的建立和实行就充分证明了这一点。因此，有的学者把熊彼特式的参与形式定义为“狭义的参与”，参与民主理论视野下的参与则定义为“广义的参与”[6]。明于此，我们就更有理由要在直接民主与间接民主之间找到一个平衡点。这恐怕也是扩大公民有序政治参与所应当把握的一个“度”。

    民主制度(尤其是直接民主制)在立法领域的表现，主要有复决、创制、院外活动以及立法听证等。

    （一）复决

    这是将议会所通过的宪法案或法律案，交付公民投票表决，以决定其应否成为宪法或法律[7]。这是全民公决(或称全民投票，公民投票)最基本的内容之一。由于公民人数很多，事实上不可能聚集起来讨论法案或法律案，所以，公民行使复决权就只有赞成或反对两种选择。西方许多国家，如意大利、丹麦、爱尔兰、摩洛哥、瑞士、法国等国家都规定了全民公决。少数社会主义国家也规定了全民公决。前苏联1936年宪法第49条规定了公民公决。保加利亚于1983年3月通过了《民意征询法》。从实践来看，实行全民公决最多、最成功的无疑是瑞士。全民公决是瑞士政治制度中最为重要的一项直接民主制度，不仅使用最多，而且真正由人民发动，不同于法国等国家由政府发动。在瑞士，针对国会制定的法律，所有拥有投票权的公民可以收集5万个公民签名并在100天之内要求举行一个全民投票(自发全民投票)，该项新法律的实施与否，则必须通过全民投票的结果来决定。

    （二）创制

    这就是规定公民达到法定人数，就有权提出关于宪法或法律的建议案，该项建议或直接交付公民复决，或先交议会审议，如议会不予通过，则再交公民复决[8]。创制与复决不同，前者旨在防止议会拒绝制定民意所要求的法律，后者则旨在防止议会制定违反民意的法律。世界上，只有瑞士、美国、意大利、西班牙等少数国家的宪法规定了公民有创制权，而社会主义国家中则有古巴。当然，在实行复决和创制的国家，往往还就具体行使的条件、范围、方式、程序等作出明确规定。

    （三）院外集团

    利益集团的院外活动，是利益集团向议会或国会进行游说，以申张自己的权益。这以美国最为典型，利益集团已经成为公众参与立法的重要组成部分。在美国，利益集团的产生、发展经历了一个过程。在19世纪早期，利益集团的院外活动是不大受人欢迎的，那些从事院外活动的人被看作“是些心怀肮脏的人，他们泡在国会走廊里追逐国会议员，使用铜臭手段拉拢议员为他们效力。”[9]但后来随着社会政治经济的发展，利益集团逐渐为人们所接受，并有了很大的发展。到19世纪末期，托拉斯的发展规模空前，在社会中扮演着极为重要的角色，民众为了与之抗衡，遂纷纷结成各自的利益集团以反击托拉斯。这样，似乎就形成了托拉斯与反托拉斯之间的较量，而各自的利益通过相应的利益集团得以伸张。在此情势下，“国会听证成了利益集团公开比武的擂台。”[10]这样，对于已司空见惯的利益集团来说，它的院外活动被认为是“不可避免的，它与政党一样，都是民主制度不可缺少的组成部分。”[11]

    在美国，利益集团的院外活动对国会立法产生了积极影响，表现在：院外游说者沟通了国会与社会各界的联系；院外游说者给国会议员提供了立法所需了解的有关材料和知识；院外游说帮助国会调整议程；院外集团还帮助国会监督法律的执行，等等。当然，利益集团的院外活动也有消极影响：容易诱使国会受它们的声势影响而难于把握它们究竟代表多少人的要求，而且有组织的利益集团与无组织的选民相比，还只是社会很小的一部分[12]。

    （四）立法听证

    从国外的立法实践看，立法听证制度是公众参与立法最为行之有效的形式。它是指“立法机关为了收集或获得最新立法资料（信息），邀请政府官员、专家学者、当事人、与议案有关的利害关系人或有关议员到会陈述意见，为委员会审查议案提供依据和参考的一种立法制度。”[13]在普通法系国家，听证渊源于“自然公正”或“自然正义”理念（或原则），即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”[14]，包括两个基本的程序规则：“(1)任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官。”[15]听证原来是指司法听证，是司法审判活动的一个必经程序。这种制度后来从英国传到美国，美国又把它移植到立法和行政领域，作为增加立法和行政民主化、有关当局获取信息的重要方法。第二次世界大战以后，立法听证会制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国法影响较大的国家。20世纪60年代以来，随着行政权力膨胀，行政机关在决策中的作用越来越大，许多的专业性、技术性问题不仅仅是普通老百姓不了解，即使是作为民选代表的国会议员也不清楚。因而，这些问题如果离开行政技术官僚，就根本无法解决。因此，普通老百姓对这些问题越来越没有发言权，似乎只能听从行政技术专家的摆布。在这种情况下，加强公众参与立法和行政事务，就成为西方社会一个普遍的呼声。与此相应，这就使美国的立法听证会制度得以在更大范围内传播并获得新的发展。

    鉴于美国立法听证制度的典型性，这里只着重介绍美国的立法听证制度及其主要做法。(1)发出通知。通知的内容包括听证法案的性质、内容，听证会的时间、地点、程序，主持听证的机关及有关法律依据，拟制定的法律的主要争论点。通知的方法往往是刊登在联邦公报或报刊上，有时也采取张贴公告或将公告送达有关人员的方式。(2)给利害关系人参与听证的机会。允许他们在有关法案的调查程序中参与意见，将拟订的法案及其立法理由交给利害关系人，听取其意见；当利害关系人涉及有关团体时，可以采取咨询和协商的方法征求他们的意见；举行会议，使利害关系人得以在会议上表达自己的意见，提出立法建议；由参加听证的各方陈述自己的意见，进行辩论，并提出依据支持自己的主张；当事人提出书面资料。(3)证人发言并对证人提问。听证会涉及的有关人员有义务到国会及其委员会作证或提供证词，不出席或不提供证词者，国会有权依法采取强制措施。另外，美国在举行立法听证会时，特别注意发挥院外利益集团的作用，并且，主持听证的国会有关委员会和普通法系的法官一样，按照对抗制，只是按程序主持会议，听取各方面的意见[16]。

    立法听证制度的建立与实施，主要有以下几个方面的积极作用。（1）有利于立法者（如国会及其相应的委员会）了解事实，收集信息；（2）有助于立法者听取各方面的意见，反映各方面的要求，平衡相关各方的权益；（3）有利于促进法的制定，提高立法质量；（4）有助于法案制定过程的公开和透明，进而宣传该法律，并最终有利于法律的实施[17]。但是，立法听证制度也有消极作用。主要是：（1）它妨碍了立法机关的效率；（2）增加了立法成本；（3）委员会听证容易产生误导与偏见[18]。

    当然，这些批评与质疑，有的是实行立法听证制度所必须付出的“代价”，如在立法实践中可能更为“麻烦”[19]，立法效率也会更低；而且，要花费的成本自然会更多，这个问题在我国资源有限（至少资源是一定的）而又要加快立法步伐的大背景下，就显得更加突出。有的则是通过完善这一制度本身就可以解决的，如建立立法听证代表选择决议制、听证意见听取与选择的表决制，就可以在一定程度上杜绝委员会听证容易产生误导与偏见的问题[20]。